公共数据是我国数据要素供给体系的重要组成部分。相较其他数据类型，公共数据具有公共性、权威性与规模性，蕴藏巨大价值。对公共数据进行开发利用是促进数字经济发展的重要举措，对于赋能政务服务、公共治理和共同富裕均有重要意义，是充分释放数据价值、培育数据要素市场的关键突破口。
近年来，我国高度重视公共数据，以政务数据为核心，在政策制定、平台建设、内部共享、对外开放等方面开展了大量实践，取得了积极进展，公共数据价值加速凸显。为全面盘活公共数据资源，如何开拓公共数据开发利用的机制创新、模式创新、场景创新成为核心议题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出开展政府数据授权运营试点，鼓励
第三方深化对公共数据的挖掘利用。在此推动下，各地各部门围绕公共数据授权运营开展了大量积极探索，不断尝试创新，积累了一定经验，但仍存在共性困难和挑战，亟待整合多方力量共同突破。
在坚持数据开放的基础上，有序探索公共数据授权运营，是对现有公共数据资源供给模式的有益补充，有助于持续优化数据要素供给质量。本报告从公共数据的概念内涵入手，分析了当前公共数据授权运营的发展基础、实践现状和普遍难点，并从制度建设、实施路径、平台系统、主体协同、成效评估等环节给出了推进建议。期望本报告的观点和内容能为公共数据授权运营的具体实践提供有价值的参考，为各界进一步参与数据要素实践探索提供助力。
政府和公共部门持有的公共数据，相比其他数据而言，主体明确、规模大、价值高，具有很强的公共属性，是数据资源供给体系的重要力量。近几年，特别是《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“数据二十条”)发布后，全国多地相继出台针对公共数据的政策法规，开展相关试点实践，理论界围绕公共数据的讨论热度持续升高。可见，强化公共数据开发利用、促进公共数据的价值释放已成为当前我国数据要素发展的布局重点。因此，认识公共数据的内涵与特点，把握公共数据的价值发挥途径至关重要。
(一)我国公共数据概念起源
在中央政策文件中，“公共数据”的表述最早出现在2015年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》中，但同时也存在“公共机构数据”“政府数据”的表述。在此后发布的中央政策文件中，“政务信息”“政务数据”“公共信息资源””政府数据”等相关表述与“公共数据”始终并行。2021年，《中华人民共和国国民经济和社
会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称“‘十四五’规划”)要求探索将公共数据服务纳入公共服务体系，提出开展政府数据授权运营试点。自此，“公共数据”与“政府数据”的表述和用法基本确定，而公共信息、政务信息等用法基本未再出现。2022年发布的“数据二十条”提到“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据”,但并未明确公共数据与其
他几个相似概念的联系与区别。
从地方立法和政策文件来看，关于“公共数据”的定义也尚未形成统一认知。有些地方尝试通过性质界定的方式下定义，如相对较早发布的2021年《北京市公共数据管理办法》将公共数据定义为“具有公共使用价值的，不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，依托计算机信息系统记录和保存的各类数据”;更多的地方则通过“持有主体”和“产生来源”两个维度来界定公共数据的范围，如《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》认为公共数据是指“各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位，在依法履行职责过程中获得的各类数据资源。”还有些地方对主体范围进一步细化明确，如《上海市公共数据开放实施细则》明确包括“供水、供电、供气、公共交通等提供公共服务的组织”;《浙江省公共数据条例》明确“根
据本省应用需求，税务、海关、金融监督管理等国家有关部门派驻浙
江管理机构提供的数据，属于本条例所称公共数据。”
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